一、《实施意见》出台的背景和重要意义

党中央、国务院高度重视粮食安全工作。习近平总书记多次强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。在2020年底召开的中央经济工作会议、中央农村工作会议上，习近平总书记再次强调，要牢牢把住粮食安全主动权，实行党政同责。近年来，我国粮食产需一直维持紧平衡态势，特别是去年以来，突如其来的新冠肺炎疫情，使粮食等大宗农产品贸易链、供应链受到冲击，国际粮食市场供给不确定性增加。与此同时，我国部分地方出现耕地“非粮化”倾向，有的地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，这些问题如果任其发展，必将影响国家粮食安全。2020年11月4日，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号，以下简称《意见》），对防止耕地“非粮化”稳定粮食生产作出安排部署，要求各省、自治区、直辖市制定方案。

市委、市政府坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持从全局谋划一域、以一域服务全局，坚决扛起保障国家粮食安全的责任，市委书记陈敏尔多次提出要求，市长唐良智多次安排部署。按照市委、市政府工作安排，市农业农村委会同市发展改革委、市财政局、市规划自然资源局、市林业局、市供销合作社等起草了《实施意见》，以市政府办公厅文件印发，提出八项重点任务和四条保障措施，切实防止耕地“非粮化”、稳定粮食生产。

二、《实施意见》对防止耕地“非粮化”的要求

耕地是粮食生产的根基。我市土地资源禀赋较差，人均耕地少，坡耕地较多，地块分散，种植粮食的比较效益较低。但不能单纯以经济效益确定耕地用途，必须处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对此，《实施意见》对耕地资源保护利用提出具体要求：一是坚持将耕地优先用于粮食生产。明确耕地利用优先序，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是稻谷、玉米等谷物的种植；一般耕地应主要用于粮油、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。二是严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。推动完善永久基本农田保护制度，禁止占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼、非法取土等破坏永久基本农田耕作层行为。

三、《实施意见》对粮食生产功能区的保护管理安排

粮食生产功能区是在永久基本农田中，划定的水土资源条件较好、基础设施较为完善、相对集中连片的地块，是确保粮食产能的核心区域，是稳定口粮种植面积的重要基础。全市已经划定粮食生产功能区和油菜生产保护区1256.34万亩。为加强粮食生产功能区保护和管理，《实施意见》提出，要按照国家统一部署，组织开展粮食生产功能区划定情况“回头看”，对粮食种植面积大但划定面积少的进行补划，对耕地性质发生改变、不符合划定标准的予以剔除并补划；要引导粮食生产功能区种植目标作物，作物一年两熟以上的要至少生产一季粮食。同时，提出明确禁止性规定，不得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。

四、《实施意见》对稳定粮食生产的政策举措

近年来，全市上下正确处理农业结构调整与粮食生产的关系，将有限耕地优先用于粮食生产，粮食生产面积、产量稳中有升。2020年全市粮食种植面积3025.7万亩，较上年增加26.7万亩；总产量1085.1万吨，较上年增加9.9万吨，超额完成国家下达的目标任务。按照国办发〔2020〕44号提出的“产销平衡区和主销区要保持应有自给率，确保粮食种植面积不减少、产能有提升、产量不下降”要求，《实施意见》从稳面积、稳产量、稳政策、稳主体几个方面提出具体举措：一是稳定粮食生产面积。制定各区县粮食安全任务清单，落实粮食面积产量任务，落实责任。健全农村土地经营权流转管理制度，加强工商资本租赁农地备案管理。推动撂荒耕地利用，引导土地优先向种粮主体流转，支持和鼓励在现有经济作物中间种粮食作物。二是加强粮食产能建设。落实藏粮于地、藏粮于技战略，开展种源卡脖子技术攻关，加强粮食作物新品种和生产新技术研发推广。强化耕地质量保护提升和农业技术装备支撑，推进高标准农田建设和农田宜机化改造，加强农田水利建设，有效提升耕地基础地力，提升粮食产出效益。三是培育发展种粮主体。继续实施种粮大户补助政策，引导粮食种植大户、家庭农场、农民专业合作社有序扩大生产。鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化服务。大力培育粮食生产服务组织，支持从事粮食生产经营的家庭农场、农民专业合作社、农产品加工企业等开展示范创建，申报和实施农业生产社会化服务项目。四是完善种粮支持政策。落实产粮大县奖励政策。将高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等，农业项目资金向粮食生产功能区倾斜。加大粮食作物保险政策支持力度。持续开展送农资下乡活动。引导各类粮食加工、经营企业和产销服务组织与农户建立稳固的粮食产销关系。五是做好防灾减损工作。加强应急值守和监测预警，建立健全各类灾情应急处置预案和响应机制。强化病虫监测，推进专业化统防统治和绿色防控技术，防控野猪等生物危害。

五、确保《实施意见》落地的保障措施

为确保防止耕地“非粮化”、稳定粮食生产工作有效落地，《实施意见》提出了四个方面保障措施。一是各级政府要坚决扛起粮食安全的政治责任，加强组织领导，实行党政同责。市级有关部门要按照职责分工，做好监管指导服务，对本实施意见落实情况开展监督检查。二是加强监测评估。抓好耕地种粮情况监测，定期对粮食生产功能区内目标作物种植情况进行监测评价，建立耕地“非粮化”情况通报机制。三是强化督查考核。严格落实粮食安全行政首长责任制，加大考核激励约束力度。在粮食安全责任制年度考核中，突出防止耕地“非粮化”，将耕地质量保护提升、粮食种植面积产量和高标准农田建设等纳入考核重点内容，提高考核分值比重，对成绩突出的区县进行表扬，对落实不力的区县进行通报约谈，并与相关支持政策和资金相衔接。四是广泛宣传引导。做好防止耕地“非粮化”稳定粮食生产宣传，营造保护耕地、发展粮食生产的良好氛围。加强典型宣传推介，推广先进经验做法，引导种粮主体和农户积极发展粮食生产。

相关政策：《重庆市人民政府办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施意见》