涂圣伟　中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员

冯奎　中国区域科学协会副理事长、研究员

苏红键　中国社会科学院农村发展研究所农村信息化与城镇化研究室主任、副研究员

主持人

农民日报·中国农网记者　侯馨远　赵宇恒

城镇化是现代化的必由之路。党的二十大报告明确提出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。今年的政府工作报告也提出，把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。现阶段推进新型城镇化为什么要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置？农业转移人口市民化难在哪？怎样让农民工在城乡间进退有据，更好融入城市生活？本期对话邀请涂圣伟、冯奎、苏红键三位专家进行深入探讨。

我国经历了人类历史上前所未有、最为波澜壮阔的城镇化进程。通过推进农业转移人口市民化，客观上确实能够进一步促进农民工群体成为中等收入群体，并在此过程中取得扩大内需的政策效果。但要注意的是，推进农业转移人口市民化应当把进城农民的自身发展摆在第一位

主持人：当前，中国新型城镇化建设和农业转移人口市民化进展如何？现阶段强调加快推进农业转移人口市民化有哪些考量？

涂圣伟：城镇化是人类社会发展的客观趋势,也是现代化的必由之路。过去40多年来，我国经历了人类历史上前所未有、最为波澜壮阔的城镇化进程，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出实施新型城镇化战略，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，我国城镇化加快从速度型向质量型转变，取得新的历史性成就。2012-2023年，我国城镇常住人口从7.1亿人增至9.3亿人，累计增加2.2亿人；2023年常住人口城镇化率达到66.2%，年均提高的幅度保持在1个百分点以上。

在推进新型城镇化过程中，农业转移人口市民化一直是首要任务，当前阶段将其摆在更加突出的战略位置，我认为主要有两方面原因。一方面，新型城镇化是我国最大的需求潜力所在，是扩内需、稳增长、惠民生的黄金结合点，既利当前，又惠长远。目前，还有很多农业转移人口尚未充分享有城镇基本公共服务，围绕市民化进行的基础设施、公共服务设施建设等投资，都是有效益的投资。同时，一部分农业转移人口逐步成长为中等收入群体，通过市民化可以帮助他们消除消费的后顾之忧，有效释放这部分人的消费需求。另一方面，加快推进农业转移人口市民化，是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的必然要求。农业转移人口市民化牵动着城乡发展，他们在城乡之间流动，在城镇就业安居，不仅有利于优化城镇结构体系，也有利于农业规模经营，提高农业劳动生产效率。此外，当前强调加快推进农业转移人口市民化，也与近年来我国城乡融合发展水平不断提高，各方面条件更加充分有关。

冯奎：农业转移人口也就是通常我们所说的“农民工”。实现农业转移人口市民化首先是为了让农民工融入常住就业地，更好安居乐业，这是他们自身发展的需要。当前社会上有一种声音，简单地认为推进农业转移人口市民化是为了“要依靠农民工扩大内需”，这是不恰当的。通过推进农业转移人口市民化，客观上确实能够进一步促进农民工群体成为中等收入群体，并在此过程中取得扩大内需的政策效果。但要注意的是，推进农业转移人口市民化应当把进城农民的自身发展摆在第一位。农民工不负有扩大内需的责任，他们更不是任何意义上的政策工具。

主持人：2023年，中国常住人口的城镇化率提高到66.2%，按户籍人口计算则是47%，二者相差19个百分点。根据国家统计局调查，目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户。您认为造成这种人户分离现象的主要原因有哪些？

涂圣伟：缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距（以下简称“两率差距”），一直是我国推进新型城镇化的重要目标之一。自国家新型城镇化规划实施以来，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率都在不断提高，但二者之间的差距还没有得到根本缩小。不管是“1.7亿”的数量规模，还是“19个百分点”的两率差距，都反映出我们推进新型城镇化的任务依然比较艰巨。

在关注数据的同时，可能更需要关注和回答好的一个问题是，为什么在城镇落户门槛大幅降低后，户籍人口城镇化率的提高速度依然不快？过去，我们通常认为户籍制度是造成人户分离的最大制度壁垒，但这些年来，我国在户籍制度改革上已经取得了重要突破，城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制，城区常住人口300万以上的城市已经有序放宽落户条件。在这种情况下，我认为只从户籍制度上找原因显然是不全面的。

其实，我们可以从客观和主观两方面来看待这个现象。提高户籍人口城镇化率的方式有很多，关键在于提高“两个积极性”，也就是地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性和农业转移人口落户的积极性。对于前者，当前由于市民化成本分担机制还不健全，影响地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性，进而导致户籍制度改革的部分举措在落实落地过程中出现一定梗阻。对于农业转移人口而言，在城市落户居住成本高、就业不稳定等因素，都影响到其落户的意愿和能力。所以，解决好农业转移人口人户分离问题，应该从政府和农民两个主体、城市和乡村两头一同发力。

苏红键：农业转移人口人户分离现象，与城乡两栖现象基本对应，具体又可以分为主动选择的城乡两栖和被动选择的城乡两栖，其产生的主要原因不同。农业转移人口主动选择城乡两栖的原因主要体现在三个方面。第一，基本公共服务均等化水平不断提高，降低了在城市落户的必要性。以流动人口比较重视的子女教育为例，近年来，县域内务工人员农村子女进入县镇就读、外出务工人员子女随迁就读的支持政策不断完善，城镇流动人口提供相应证明材料，子女入学权益基本都有保障。第二，虽然户籍制度改革意见规定不得以退出农村权益作为农民进城落户的条件，但在实践中，出于对农村权益保障的担忧，一些进城务工人员或者在城镇定居的农业转移人口依然不愿意落户。第三，另有部分农业转移人口选择城乡两栖，与其在城镇“定居难”有关，是为了保障个体或家庭在城乡间进退有据的自主选择。当然，还有少量落户壁垒依然较高的超大特大城市，其中的农业转移人口较难落户，属于被动选择的城乡两栖。这与这些城市较强的人口吸引力与有限的人口承载力之间的矛盾有关。

需要强调的是，近年来较大的两率差距实际上反映了户籍制度改革和基本公共服务均等化的成效。随着落户必要性的降低，越来越多农业转移人口从之前的“进城不能落户”转变为“进城不愿落户”。这对市民化战略提出了新的要求，市民化的主要路径应从城市户籍改革转向城乡系统改革。

很多农业转移人口流动的路径，是由农村直接流向了大城市、超大城市，这必然会给大城市的公共资源配置和公共服务供给带来更大压力，从而出现大城市“农民工多”但“市民化难”的矛盾。在优化城镇基本公共服务方面，要在增强政策协同性上有更大突破

主持人：有观点认为，当前农业转移人口市民化面临着大城市“农民工多”但“市民化难”的难点。在您看来，农业转移人口市民化主要难在哪？

涂圣伟：从世界范围看，实现像中国这样如此大规模的农业转移人口市民化，目前没有先例。我国农业人口转移还有一个很显著的特点，我把它形容为空间上的“跳跃式”转移。很多农业转移人口流动的路径，是由农村直接流向了大城市、超大城市。由此，必然会给大城市的公共资源配置和公共服务供给带来压力，出现大城市“农民工多”但“市民化难”的现象。

事实上，推进农业转移人口市民化还有另一层含义，就是要促进农业转移人口在大中小城市均衡地市民化，不能把所有压力都集中在大城市。这就需要在优化城镇结构体系和提升城镇承载能力上下功夫。比如，相比我国的人口规模而言，大城市、中小城市的数量是不足的，需要着力打造现代化都市圈，培育一批新生中小城市，促进大中小城市协调发展。同时，我国县城发展还有很大潜力空间，但县城综合承载能力普遍不强，未来要通过加快推进以县城为重要载体的新型城镇化，让更多农业转移人口就近城镇化。

冯奎：首先，住房难。一是买房难、租房贵。在100万人口以上城市，农民工人均居住面积20多平方米，约为全国城镇居民居住面积的一半。单从租房来看，进城农民工的租房支出已在总消费中占到40%左右。二是保障性住房覆盖面窄。长期以来，我国城镇住房保障制度都是以户籍人口为基础的。农民工因户籍在外地农村，不在就业地城镇政府提供的经济适用房、廉租房等覆盖范围内。三是租户能享受到的公共服务质量也不高。

其次，农民工在获取稳定收入与就业保障方面面临许多困难。一是技能不足、学历不高。根据近几年相关报告，农民工中具有初中及以下学历的占七成，从事的多是货运司机、外卖骑手、简单流水线操作工、重体力劳动者等职业。二是社会保险的稳就业稳收入作用不充分。农民工所从事工作往往流动性大、季节性强，社会保险服务有限，社会保险参与率较低，这给他们实现稳定就业、得到稳定收入带来挑战。三是对新就业形态劳动者保护不到位。

此外，农民工流入流出环节制度供给不足，农民担心户口离开村集体后，就会失去农村土地及各项权利；有的农民工流入大省在教育医疗等公共服务资源供给方面压力较大，对推进农业转移人口市民化心有余而力不足等，都会对农业转移人口市民化产生影响。

主持人：有研究表明，不稳定就业是农民工群体的典型特征，并且大量农民工依然集中就业于工作条件较差的行业，就业质量相对较低。对于促进农民工能就业、就好业，进而留得下、稳得住，您怎么看，有哪些建议？

苏红键：根据流动范围不同，农民工可以按照本地（本乡镇）、县市内、省内、跨省等进行分类，其就业目的和生产生活状况不一样，需要区别看待。统计数据显示，近年来我国本地农民工增速和增量均明显快于外出农民工，且农民工跨省流动规模明显降低，就近外出务工（县域兼业化）和就近城镇化（县域城镇化）的特征显著。促进农民工能就业、就好业，可以把提高本地或县域农民工就业质量作为重点，从劳动力供给和需求的角度进行系统谋划。从劳动力供给角度来看，就业质量较低与人力资本水平不高紧密相关，为此要加大农民工技能培训，提高农民工的劳动力供给质量。从劳动力需求角度来看，要促进产业发展，重点是完善县域产业体系，提高本地劳动力需求水平，以农村劳动力兼业化促进就近城镇化和举家迁移。

冯奎：要在促进新市民职业成长上有更大突破。有的地方在创新开发对农民工来说简便易行、低成本甚至无成本的职称评定办法，鼓励农民工考证，以增加农民工的职场谈判筹码，拓宽技能人才上升通道，这值得借鉴。通过统筹政策降低农民工教育、生育、养育“三育”成本也十分必要，如提高农民工孩子上大学的补助，将持有居住证但因公办学校学位资源不足而到民办学校就读的农民工随迁子女，切实纳入政府购买学位对象范围。

主持人：促进进城未落户农民工平等享受城镇基本公共服务，存在一些难点。比如，地方政府增加公共服务总量的经济压力；再比如，在城镇公共服务资源总量供给有限的背景下，服务供给在不同群体间的均衡调配问题等。在您看来，这些难题是否存在？东中西部等不同地区应如何因地制宜破解？

涂圣伟：要促进进城未落户农民工平等享受城镇基本公共服务，我们不能忽视由此给地方财政带来的压力。要更好地解决这一问题，就必须健全农业转移人口市民化成本分担机制，把地方政府的积极性调动起来。对此已有一些解决办法，比如“人钱挂钩”“人地挂钩”等配套政策，并且取得了积极效果。

下一步，在完善农业转移人口市民化成本分担机制方面，还需要想更多办法。对东部地区而言，由于吸纳的外来农业转移人口比较多，要健全国家层面财政转移支付、新增城镇建设用地指标、教育和医疗卫生机构编制定额等公共资源配置与农业转移人口市民化挂钩机制，加大支持和激励力度。对中西部地区而言，未来会有更多的农业转移人口选择就近县城市民化，这些地区尚处在工业化进程中，可以把推进新型工业化和新型城镇化结合起来，把推进新型城镇化和乡村全面振兴结合起来，因地制宜加快培育特色产业集群，壮大县域经济，补齐县城基础设施和公共服务短板，提高经济和人口承载能力。另外，还可以在人口输入地和输出地之间的协同机制上做一些探索。

苏红键：从城市类型来看，重点要加强超大特大城市人口预测和规划，据此做好基本公共服务的需求预测，超前规划布局义务教育、医疗、社会保障、养老托育等基本公共服务配套。整体而言，一要积极推进城镇内、城乡间义务教育质量的基本均衡，以质量均衡促进义务教育资源在各类群体间的均等化，实现“学有优教”。二要提高保障性住房供给水平，有序加快将农业转移人口和其他流动人口纳入保障性住房覆盖范围，确保“住有所居”。三要积极完善养老托育和社会保障体系，确保“老有所养”“幼有所育”“应保尽保”。

冯奎：在优化城镇基本公共服务方面，要在增强政策协同性上有更大突破。统筹协调各有关部门的人口统计口径，核心是按常住人口数量规划和配置公共服务资源。当然，对农民工与其他群体的支持性政策应予以统筹协调，避免衍生出新的矛盾。

通过促进城乡公共资源配置一体化、基本公共服务均等化，让城镇户口和农村户口的含金量更加均等，最后让各类群体都能实现稳定就业增收，提升生活品质，过上现代文明生活，才是推进农业转移人口市民化的根本目的

主持人：有人担忧，未落户城镇的农民工所享受到的城镇基本公共服务越是丰富优质，城镇公共福利与城镇户籍的黏着度就越弱，这会削弱城镇户籍的“含金量”，让部分农民工倾向在城镇工作居住但不落户，留住“更值钱”“更划算”的农村户口。对此，您怎么看？怎样让农民工在城乡间进退有据？

涂圣伟：我认为这样的担忧没有必要。落户并不是推进农业转移人口市民化的最终目的。通过促进城乡公共资源配置一体化、基本公共服务均等化，让城镇户口和农村户口的含金量更加均等，最后让落户城镇、在城镇居住不落户和在农村生活的各类群体，都能实现稳定就业增收，提升生活品质，过上现代文明生活，才是推进农业转移人口市民化的根本目的。

实际上，我们推进农业转移人口市民化，一直有两条主线：一条是让有意愿有能力的农业转移人口应落尽落，另一条是让暂时没有意愿和能力的农业转移人口，同等享受到城镇基本公共服务。所以，过去推进城镇化过程中，我们强调不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。过去几十年来，我国亿万农民可以在工农之间自主选择、自由转换，在城乡之间双向流动、进退有据，为应对经济社会发展风险挑战提供了回旋余地和空间。

当然，我们在看到“亦工亦农、亦城亦乡”现象合理性的同时，也要适应我国人口结构和城乡发展形态、新生代农民工定居安居需求等变化趋势，通过提升县城综合承载能力，促进新生代农民工群体在大中城市与县城或重点镇之间“可进可退”，在继续保持社会稳定的同时，为深化农村改革腾出更大空间。

苏红键：城乡两栖的农业转移人口还将长期大规模存在，重点可以从服务、就业、居住三方面建立完善城乡两栖支持体系，以城乡两栖促城乡融合发展。一要促进城乡基本公共服务优质均衡，以均等化促城镇化和城乡融合。按照城乡常住人口格局和变动趋势，优化城乡教育、医疗、养老托育、文化体育等基本公共服务供给。二要完善城乡就业服务，以兼业化促城镇化和城乡融合。加强城乡劳动技能培训，提高城乡两栖人口就业能力、机会和收入。三要完善城乡住房体系，优化城乡要素资源配置。

主持人：农业转移人口完成市民化，除了稳定就业、安居落户，还需要完成市民身份认同、社会关系联结、习惯观念更新等内在转变，在社会心理和文化层面更好融入。对此，您有哪些建议？

涂圣伟：农业转移人口市民化表面上看是人口流动和定居的过程，深层次看是思想观念、生产生活方式等系统性转变的过程，因此也是渐进的、长期的过程。在城市有稳定就业、落了户，实现了身份上的转变，并不意味着市民化的过程就结束了。农民工落户以后在经济、社会、文化上如何更好地融入城市，这一过程可能比落户更加复杂。

看待农业转移人口融入城市的问题，既要看到落户的转移人口和暂时没有落户的转移人口面临的不同挑战，也要看到农业转移人口融入不同等级城市在难度上的不同。比如相对大城市而言，在县域就近城镇化的融入问题就会更小一些。另外对不同群体而言也有差别，比如新生代农民工不论在人力资本水平还是在思想观念方面都不同于老一代农民工，他们受教育程度较高、较少具有务农经历，情感上对乡村的依恋更低，这既有利于他们更好地融入城市，同时也使他们对融入城市有更大的期待。

所以，对市民化过程中的城市融入问题，要因人而异、因地制宜，但总体来说，可以从农业转移人口及其家庭、社区、企业等多方面，教育、医疗、住房等多维度，经济、社会、心理等多层次，实施促进农业转移人口融入城市行动，让农业转移人口真正实现身份融入、情感融入、文化融入和社会融入。

主持人：推进以人为核心的新型城镇化，是改善农民生活、缩小城乡差距、实现共同富裕的关键举措，而推进农业转移人口市民化则是其中的重要一环。农业转移人口市民化不是一道简单的落户与否的选择题，而是要从户籍制度改革、城镇基本公共服务均等化、提升市民化能力等多方面考虑的统筹题。答好这道题，需要增强政策协同性、前瞻性，当然也需要保持相当的历史耐心，留给时间来作答。感谢三位嘉宾做客《对话》栏目，带来精彩观点！