以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，它包含集体统一经营和农户分散经营两个层次，1999年该制度被正式纳入《中华人民共和国宪法》第八条。近年来，农村集体经济组织在农机服务、农资供应、粮食购销等领域逐渐被市场化服务主体替代，村集体“统一经营”失去了具体抓手，“统”的功能大为弱化。在农村改革持续深入、社会主义市场经济不断发展的今天，“统一经营”该如何与时俱进、创新发展？

2019年中央一号文件提出，坚持家庭经营基础性地位，赋予双层经营体制新的内涵，体现出中央对各地实践探索的积极回应。2022年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，我们要建设的农业强国、实现的农业现代化，既有国外一般现代化农业强国的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。同时强调农业强国的中国特色包括5个方面，依靠自己力量端牢饭碗、依托双层经营体制发展农业、发展生态低碳农业、赓续农耕文明、扎实推进共同富裕。

依托双层经营体制发展农业，在建设中国特色农业强国征途中再度被寄予厚望。

江苏省常熟市，中国经济十强县（市）之一，在经济社会快速发展的同时，这个有着数千年传统的鱼米之乡，在市委、市政府的整体统筹下，以农地承包经营权流转为切入点，累20余年之功，不断探索与市场经济同步发展的双层经营体制创新和体系建设。经过集体职能归位、土地流转整合、经营体系重构、经营能力提质四个阶段，牢牢端稳了常熟100多万名市民的饭碗。常熟是如何一步步完善双层经营机制的？其发展道路对其他地区有何借鉴意义？带着这些问题我们走进了这个苏南水乡。

归位：集体统一管理土地流转

常熟对双层经营的探索要从1998年讲起。

这一年，第二轮农村土地承包正在全国如火如荼地开展，常熟也在全域展开了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

常熟一些参与相关工作的人回忆，这项工作大大推进了农村土地经营权的流转，但同时出现了不少新情况和新问题。“常熟乡镇工业发达，一部分农民进厂务工、进城做生意后，不想再管自家承包地。村集体进行确权时，一些农户为减轻农业税费负担，极力要求减少自家承包地，委托给村里经营；还有的干脆放弃承包权，将户口迁到城里。”梅李镇农村工作局局长鞠庆华告诉记者，“确权后，一些村民开始自行流转土地，但这又带来了不少麻烦。”由于农地产出价值很低，有的村民将承包地流转给邻里种，由邻里代缴农业税费，土地流转费大多无偿或低偿，相互之间没有签订协议；有的将承包地流转给外来种粮户，粮食歉收、价格触底时，个别外来种粮户跑路了事，流转费和农业税费没了保障；还有人将流转出的粮田改造成鱼塘、苗圃、林地，部分地方甚至出现土地抛荒、半抛荒现象。

2001年，常熟市开始探索农地承包经营权流转的统一管理，这种混乱的局面得以扭转。这一年，常熟市委、市政府出台了《关于加强农村集体承包土地流转管理的意见》，指出在明确土地所有权和稳定土地承包权的基础上，逐步建立和规范农村承包土地使用权的流转机制。

这份文件规定，农地流转前，农户需向村集体提出申请，经村集体同意后方可流转；农地流转双方应及时签订书面协议，明确双方的权利义务、流转面积、期限、经济补偿等内容；土地承包户可以将农地流转给村集体或个人，但农户间的流转协议必须交村集体审核并验证；村集体可以帮助相关农户置换承包地，以解决“插花田”问题；对于户口迁出、自愿放弃承包权、暂时无人接包的承包地由村集体统一接收后，再委托给大户经营或由村集体经济组织经营。

“实践证明，农地流转不能完全放任自流，要实现规模化经营、提高土地产出效益，就得统筹管理，政府和村集体是落实这一责任的不二之选。”常熟市农业农村局局长乔小力道出了建立农地流转机制的初衷。

2001年开始，常熟全市所有镇村统一行动，建立土地流转新机制。这是在当地乡镇工业高速发展、农村劳动力大量转出、种粮收益不理想的背景下作出的决策。现在看来，这一举措具有非常重要的意义，标志着在市场经济条件下当地探索“集体统一经营”职能的“回归”和重新“定位”，即对土地流转进行统一管理。

但是此时，集体的职能仅停留于土地流转管理，无法解决一家平均七八块地的农田细碎化状况，粮价低的现实也不能催生出更多的种植大户。鉴于此，常熟没有停下主动探索双层经营的脚步。

整合：积小为大培育新型主体

21世纪初，全国粮食总产量经历了连续五年的下跌。2004年，时隔18年，中央一号文件再度聚焦“三农”，强调加强粮食生产，促进农民增收。以此为契机，常熟在已初步形成规范化流转的基础上，为集体管理的这片土地寻找高效利用的新方向——推动水稻产业化发展。

2008年，结合江苏省“万顷良田建设工程”试点工作，常熟市委、市政府发布了《关于深化农村综合改革推进水稻产业化发展的实施意见》，将土地规模化整体流转作为农村综合改革的重点，以规模化种植推进水稻产业化发展，从产业目标、土地整合、培育大户、利益补偿四方面作出了具体统筹规定。

明确水稻产业化发展目标。走产前加强优质水稻品种研发、推广，产中实行规模化、标准化生产，产后实现优质大米进入市场的具有常熟特色的水稻产业化、现代化的新路子。2009年常熟市规划建设水稻产业化基地10万亩，以后每年建设5万亩，至2011年建成相对集中连片的20万亩。常熟市拥有47万亩耕地，其中粮田占26万亩，集中了20万亩水稻的产业化生产，全市人民的口粮安全就有了保障。

依托村集体整合农地。一方面明确“不搞自由流转、分散流转，实行有组织、有步骤的整体流转”，鼓励村集体经济组织组成股份合作社，农户以承包权入股。另一方面明确农地发包条件，规范土地流转程序。要求各镇设定本辖区统一的承包经营条件，具体由村集体组织发包，实行粮田公开承包、流转费定额上交、规模化生产、大米产业化运作。同时鼓励经济薄弱村充分利用各项扶持政策和集聚的土地资源建办村级专业合作社，以集体经营增加村级财力收入。

重点培育本地种植大户。鼓励支持年轻、有一定文化、有一定专业技术、有一定资本的常熟籍农民、农机大户承包耕地，户均承包经营面积应在100亩以上，承包经营期一轮5年，对承包大户在农机补贴、农田基本建设、新品种应用等方面予以优先考虑，加强专业技能培训。

明确最低土地流转指导价和生态补偿金。依据国家水稻最低收购价和农产品成本支出，确定全市支付给农户的土地流转费每亩不低于600元（以当时550斤中等质量晚粳稻收购指导价计算，2013年提高到850元。值得一提的是2013年后，国家水稻最低收购价呈跌落态势，但常熟的承包地流转指导价一直坚持2013年的最高标准）。同时，以财政专项资金支持水稻田整合流转，对水稻产业基地内流出且实行规模化生产的粮田，给予村集体每亩300元的生态补偿金（现行标准为每亩420元）。

以土地规模流转为切入点的水稻产业化，强化了常熟双层经营体制的“统”“分”两端。一方面，村集体“统”的功能更加突出，由单纯的土地流转管理转变为土地用途规划统筹，加速推进细碎散地整合为大块土地。另一方面，农户分散经营的内涵更加丰富，新型农业经营主体强劲成长。常熟农地的经营者从传统单一的小农户演变为小农户、家庭农场、合作社等多元主体，这些主体围绕水稻产业化互助互促。

目前，常熟共有粮田约26万亩，粮食规模经营面积25.2万亩。常熟各村整合了99%的粮田，一家一户的传统生产方式基本被规模化的家庭农场所取代。

常熟家庭农场取代小农户的过程是渐进的。政府方面，鼓励粮食类家庭农场适度规模经营，先后从50亩到100亩，又到200亩，再发展到300亩；种粮户方面，从家家户户传统经营，到由于年龄、转行、经营能力等原因小农户有序退出。截至2023年，全市粮食类家庭农场共有1001家，其中1000亩以上的15家，合计种粮2.85万亩；300~1000亩的166家，合计种粮6.94万亩；100~300亩的820家，合计种粮15.41万亩。除此之外100亩以下的小农户还有188家，合计种粮9700亩。

“有了适度规模化的家庭农场，粮食安全的责任才能真正落地。过去常熟种粮的农户以10万计，如今只要抓着这1001家家庭农场，就保住了常熟人的饭碗。”乔小力这样说。

2013年，常熟市委、市政府第三次就土地流转管理发文，大力推进组建农地股份合作社，提倡采用股权方式确保农户的承包经营权及收益；明确承租主体按照本组、本村、本镇的顺序，在同等条件下，排列在前的享有优先承租权；严格农地规划用途，土地流转必须符合产业发展规划，严禁流转后建办餐饮、休闲娱乐等项目。

农户承包地的“股权化”，意味着承包权与原有地块物理上实现“脱钩”，同时原有承包户的利益以股份的方式得以更有效保障，这为解决土地细碎化问题，促进村集体进一步整合和高效利用土地奠定了长效机制。

重构：复合经营降低生产成本

“土地流转给村集体，村集体整合后再公开发包给专业粮农”，这种具有常熟特色的农地流转机制的建立和完善，加速推进了种粮大户的规模化、集约化生产。在保障区域粮食安全的同时，如何降低成本，让经营主体有钱赚？常熟又开始了新的探索。

2012年，常熟市政府主导开展“零差率”农药集中配送，即政府通过农药招标采购，以最低采购价平价销售给农户，市财政按照配送农药实际销售额的16%，对流通配送经营主体实施补贴，2018年之后这一标准调整为18%。

目前，常熟基本实现了农药的集采集供。“该体系改变了农药质量参差不齐的市场格局，全市农产品安全有了切实保障。”常熟市农业农村局农经指导站站长钱菊芳道出了其中深意。2023年常熟农药配送金额达4166万元，比2012年增长了61.3%，亩均补贴金额从2012年的3.03元上升到8.41元。与之相应，水稻、蔬菜种植户的用药成本明显减轻，平均每亩节省约40元，为全市农户年节本1400万元。

以全市农药配送平台为依托，常熟市政府分别于2016年推进了稻麦配方肥料补贴，2017年实施了农药包装物统一回收集中处理，2018年开展废旧农膜回收利用，实现了“药、肥、废”的统一管理。截至2023年，常熟稻麦配方肥在各村镇水稻田的覆盖率超过80%，平台累计回收农药废弃包装物共6446.48万件，田容田貌和生态环境得到极大改善。

“农资配套制度推行的关键在于选定合适的实施主体。”常熟市乡村振兴局副局长吴俊指出了常熟农资服务的秘诀。常熟市农业生产资料公司作为市供销总社下属的地方国资企业，负责全市农资运营体系，拥有54家农资销售门店和1个较大规模的农资储备库，具备较高的市场占有率和全市配送能力。同时，作为负有保障和稳定全市农资供应职能的国企，公司能够与政府、直管部门、市场主体等多方有效衔接，发挥桥梁纽带作用。

在常熟，像农资公司这样的涉农国企或组织并不少见，他们多为公益性或半公益性，在农资供应、水利灌溉、育秧育苗、稻米加工等农业服务领域发挥着重要作用。

董浜镇是苏州市规模最大的“菜篮子”，蔬菜浇水是相当费力费工的环节。董浜镇政府自2002年开始统筹水利泵站建设，至2013年陆续建成了覆盖全镇的111座节水灌溉泵站。水利设施建成后的日常管护由节水灌溉协会负责。目前，该协会有5名管护人员，统揽全域节水灌溉技术的推广应用、水利设施的管理调度，日常费用由政府专项拨款和协会成员村缴纳会费支持。“目前，董浜已建成了智能化的现代蔬菜产业园灌溉系统。”董浜镇党委副书记陆耀光说，“园区内有规模化种植户，也有大量小农户。哪怕是小农户的几分菜地，一开水龙头就可方便浇灌，省时省力，这套系统至少使菜农能再多干10年。”

镇或村设有水稻育秧中心，在常熟基本实现了全覆盖。董浜镇国企星乡创供销合作服务公司，运营全市最大的蔬菜育苗中心，培育的西蓝花、卷心菜、董浜黄金小玉米等大宗品种的菜苗价格仅为市价的三分之一。

“常熟农业发展较好，但粮食加工、存储等农业建设用地指标普遍紧张，而小农户相关需求大。”海虞镇农村工作局副局长邵慧霞讲述，为解决这一矛盾，2011年镇政府出资80%成立虞盛农产品专业合作社，“合作社主要解决烘干、包装、品牌米销售等后端社会化服务不配套问题。”目前，虞盛为全镇家庭农场提供了50%以上的粮食烘干和成品米加工服务，通过合作社成员、企事业单位、商场超市三大渠道，虞盛品牌米基本实现了自产自销。

为了使常熟大米有一个“常熟芯”，市政府投资3200万元成立了种业公司。该公司正在推广常熟市农科所培育的优质粳稻品种，如“常优粳9号”“常香粳1813”等，这些自主培育的品种熟色好、口感佳、适宜苏南沿江一带种植。

常熟市农村产权交易中心是全市农村集体资产资源流转交易服务信息平台。“我们采取公司化运营，大部分服务是免费的，农地流转招投标在手机上即可办理。”中心负责人张心绎操作平台，向我们展示每一块农地的详细流转信息。据悉，去年常熟市农产中心交易量1.3万笔，交易额高达12亿元，在全省排名前列。

“在农业公共服务领域，不能完全指望市场化服务主体，需要国有平台发挥组织服务功能，他们是常熟农业经营体系中不可或缺的一环。”当提及这些“国字牌”企业时，吴俊深有感触：“政府对他们的目标考核以服务覆盖面为主，正是他们‘微利’或‘不盈利’，才确保了各类经营主体有钱赚。”

梳理这些由常熟市政府、镇政府和村集体主导的农业集中服务业务，可以发现，他们干的大多是家庭农场干不了、市场化服务主体不愿干或干不好的事，而且已经成龙配套、自成体系，为双层经营丰富了新的内涵，创造了有常熟特色的“家庭农场+村集体经济组织+镇级服务实体+市级服务平台”的农业复合经营体系。

提质：动态调整激发新质生产力

2019年，常熟市委、市政府第四次就加强农村土地经营权流转管理发出指导意见。主要内容概括为三方面：一是巩固，即巩固20年来行之有效的粮食区域土地流转和规模经营成果，继续向蔬菜、水产区域推进；二是提质，即鼓励向高素质受让方流转，对获得新型农民资格证书、获得绿色产品和有机产品认证、大学生创业创新、高效农业和一二三产业融合业态给予加分，并相应提高规模经营标准，稻麦为200~300亩、蔬菜园艺为20~50亩、水产为20~50亩；三是适度开放，对投资回报周期长的高效农业项目可适当延长流转期限，鼓励有经营能力、相对年轻、在常熟有固定住所的非常熟籍“新市民”经营农业。

如前三次一样，这一份文件是为了实现生产组织方式的动态调整和生产力的良性提升。政府的这些用心，在各类农业经营主体间得到了积极回应与互动。

在支塘镇何北村，村党支部书记李平为我们上了一堂生动的新质生产力现场课。“何北村有养羊的传统，羊粪是很好的农田肥料。”他细数道，“去年村集体将稻草与羊粪、微生物菌混合制作成有机肥料，种出的大米口味特别好，仅本村村民就自提了8万斤。今年，我们开始探索大规模施用有机肥种水稻。”一方面，村集体投资对羊场进行标准化改造，统一出租给养羊户，并对羊粪全部回购。另一方面，村里计划带着更多大户进行有机肥还田，村集体帮他们改善土壤，大户将收获的稻米卖给集体统一销售。这位从村会计一路干起来的村党支部书记，有着自己的农业经，“循环农业要搞起来，得有集体的担当和凝聚力。这些做好了，就是何北村的新质生产力啊！”

在采访交谈中，我们发现不少村干部对集体统一经营都有着自己的想法和思路。

尚湖镇新鑫村是传统的种粮村，有耕地2800亩，村集体统一流转了2500亩。“去年10月再轮发包，村里以互助组形式将田整合成两大块，经多重考核招拍给了两个年轻的种粮大户，由他们牵头组织其他大户生产经营。”村党支部书记须乾向我们解释了其中缘由：“互助组方式既能解决大龄农户在发包期内突然退出农地的困扰，确保新鑫村的地一直能种下去，又利于组织规模化机械作业等，进一步降低种粮成本，推广先进的种植技术。”下一步，村里打算统一打造新鑫村的大米品牌。

辛庄镇杨中村曾是苏南有名的草皮种植村，上世纪70年代就有了草皮种植的历史。长期的草皮种植使农田水土流失严重，部分田间与路面相差1米多高。2022年结合市高标准农田建设，杨中村开始大面积退草还田。村党支部书记毛国明讲述，通过两年时间，村里完成了4500亩土地的还田流转，总流转率近99%。“接下来，我们除了种植水稻和小麦，还打算在主路沿线重点打造花卉一体化产业链，培育新的绿色高质业态，让村民越来越富。”他说。

董浜镇则以特色蔬菜产业为核心，打造了产前、产中、产后的全方位平台服务体系，建设一流的现代蔬菜产业园区。与供销商贸流通集团有限公司合作，成立集农产品检测、初加工、运输为一体的曹家桥冷链物流公司，该公司承运了董浜镇约30%的蔬菜配送业务；合理布局投建农机库，整合农业经营组织现有资源，探索蔬菜生产全程机械化，打造综合农事服务智能化管理平台；依托全镇164个蔬菜销售网点，培育市场化经营主体15家、职业蔬菜经纪人300多人，通过订单农业和蔬菜冷链配送体系建设，积极拓展上海、苏州等市场。

在政府、村集体的服务和引领下，常熟农民的整体素质也不断提升，活力持续焕发。

“这个小家伙是我昨天刚修好的。”尚湖镇的杨金橙指着正在田间作业的植保无人机向我们介绍，这个30岁的小伙子不仅是种粮大户还是农机专家，“我大学是学机电专业的，刚好能用在农机操作和维修上，去年在苏州‘吴地工匠’技能大赛上我还获奖了哩。”比杨金橙更年轻的辛庄镇王亚军，近期在流转稻田旁建起了集亲子采摘、田园垂钓、餐饮娱乐于一体的生态园，计划走农文旅融合发展之路。而梅李镇的种粮大户徐丽萍说：“我主要在线上销售‘金苏虞’品牌米，这十几年经营累积了不少口碑，客户遍布全国。现在新米上市，在朋友圈一发就被订购多半。”

在常熟，像杨金橙、王亚军、徐丽萍这样的高素质农民越来越多，“爱农业、农业有希望、想长期干下去”是他们的普遍感受。

启示

农村的地由谁来种？怎样种才能有收益？如何吸引更多高素质年轻人？我们于2023年、2024年两赴常熟，走访了9个镇22个村，通过调研发现，上述难题在常熟都被一一化解。

如今在常熟种地，是一件很幸福的事儿——“小田变大田”由集体推动，有长效机制做保障；粮田“租金”10多年围绕550斤中等质量晚粳稻收购指导价小幅调整，种粮效益每亩可达千元；种植大户、家庭农场面对市场不再是“孤军作战”，他们有村、镇、市三级服务平台做后盾。而常熟种地人的回报也很丰厚，他们生产的粮食可让全市100多万人口粮自给自足，生产的蔬菜水果供应到苏沪浙地区，生产的水产品远销全国。

回顾常熟农业走过的道路，总结常熟在市场经济下对双层经营体制的创新性探索，至少可从三方面给人启示：

一是政府主动担责，循序渐进推动发展。常熟市、镇、村三级，以“风物长宜放眼量”的气魄，坚持对这片土地的经营之责。20多年来，以整合土地促进产业发展为方向，牵住土地流转这个“牛鼻子”，持续根据各个时期情况，调整具体政策措施，不断丰富双层经营内涵，创新双层经营体系。

二是兼顾各方利益，培育本土经营主体。土地流转政策性强，土地整合牵涉多方。20多年的推进过程，常熟有两个贯穿始终的做法：一是始终坚持依法、自愿、有偿的原则，创新实施最低流转费指导价，既让流出土地的农民利益得到保障，又让流入土地的主体租地成本得以有效控制；集体组织再次流转实施公开招标，过程公开、公正、公平。二是始终坚持本土优先的原则，大力培育本土新型经营主体，稳步探索多元化体系。实践证明，“本组、本村、本镇、本地”的优先顺序可谓一举多得，既避免了流转整合过程中出现不必要的震荡，又给本地种植大户留足了成长的时间，还为“农二代”留足了返乡创业空间，实现了农业发展后继有人。

三是理顺统分关系，发展农业新质生产力。常熟的实践表明，市政府、镇政府和村集体的“统”与经营主体的“分”是唇齿相依关系，一方的发展会助力另一方变强，反之亦然。常熟市、镇两级政府依托涉农国企，将精细化管理延伸到了土地流转、用途统筹、农药供应、种子种苗、水利灌溉等农业公共服务领域。对于市场能解决的环节则交给市场，充分发挥各主体在机械化、品牌运营等方面的积极性。这些“统”与“分”是对常熟农业生产关系的再塑，在各主体不断归位、整合、重构、提质中凝成了一股合力，推动着常熟土地的高效利用、产业的高速发展、新质生产力的不断涌现。