完善立法保障农村妇女合法权益
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大中小编者按：
伴随农村土地和集体产权制度改革进程，在新形势下如何进一步完善立法，更好地保障农村妇女合法权益？农民日报推出特别策划，专题采访全国人大代表、全国政协委员、妇女权益保护资深律师、土地制度和农村组织的研究学者，为大家集中解析完善立法保障农村妇女合法权益议题，讲述事关多部法律立法完善建议和当前司法救济路径焦点。
全国人大代表方燕：
做好与民法典衔接修订工作 平等保护农村群众合法权益
全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕是一位执业20余年的律师，从事法律援助公益多年，始终关注弱势群体权益保护。这样的经历，让她当选全国人大代表后在履职尽责、参政议政中表现出色，连年提出一系列高质量议案和建议，内容涉及妇女、儿童、老人等弱势群体的权益保障及促进国家法治建设等广泛议题。
2021年全国两会期间，方燕提交了《关于修改<中华人民共和国妇女权益保障法>的议案》，建议借鉴民法典相关规定，做好妇女权益保障法与民法典衔接的修订工作，确保其与民法典保持一致性的同时，加强对妇女权益的保护。
在谈及农村土地和集体产权制度下妇女权益的保护时，方燕表示，妇女权益保障法第三十三条第一款规定“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”，但并未就追责机制、救济途径等作出规定。民法典第二百六十五条第二款则为农村集体经济组织成员提供了救济途径：“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”
作为保障妇女权益的一项重要法律制度，妇女权益保障法应当与民法典保持一致，明确妇女权益受到侵害时可以采取的救济措施。为此，方燕建议，将妇女权益保障法第三十三条第一款修改为“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害妇女合法权益的，受侵害妇女可以请求人民法院予以撤销”。
此外，虽然妇女权益保障法、农村土地承包法等法律法规，针对因妇女结婚、离婚、丧偶等情形作出规定，但是由于目前我国法律法规对于农村集体经济组织成员的认定尚无明确标准，这为村民集体决策提供了空间，在实践中往往表现为村民会议决议、村规民约等以少数服从多数或民主表决为由，违反我国宪法、法律规定的男女平等原则，产生集体决策侵害农村妇女权益的问题。因此，方燕认为，在相关法律中增加规定农村集体经济组织成员的认定标准，有助于确保妇女在农村集体经济组织中的权益得到保护。
由于缺乏关于农村集体经济组织成员资格的法律规定，在实践中，有些地方政府和人民法院先后探索制定相关文件，试图明确集体经济组织成员资格的认定标准，定分止争。比如，有的高级人民法院根据土地管理法、农村土地承包法、村民委员会组织法、妇女权益保障法以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等多部法律和司法解释，印发关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引，但是在《最高人民法院关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》印发以后，特别是在2018年12月29日修改、2019年1月1日起施行的农村土地承包法第六十九条规定生效后，个别已经出台且在实践中发挥积极作用的文件处境尴尬。
对此，方燕呼吁全国人大尽快对农村土地承包法第六十九条“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”作出立法解释，或者制定专门法律，明确农村集体经济组织成员资格的原则和条件等关键问题。同时，她还呼吁最高人民法院统一裁判标准，提高审判质效，引导各级人民法院依法妥善审理涉农村土地承包纠纷案件、涉农村集体经济组织成员权益纠纷案件，平等保护农村群众合法权益。
全国政协委员陈中红：
完善法律落实男女平等国策 构建协调联动机制保障权益
全国政协委员陈中红是宜垦（天津）集团有限公司董事长，也是天津市妇联兼职副主席，并身兼全国农产品流通协会女经纪人分会副会长、天津市农业发展巾帼促进会会长、天津市农学会副理事长等多个社会职务。多年来，陈中红热心社会公益事业，利用多方资源搭建平台帮扶贫困地区，荣获“全国脱贫攻坚先进个人”光荣称号。陈中红深入了解农村妇女群众的所思、所想、所急、所盼，继而转化为履职尽责的委员提案，落实到坚持建言资政和凝聚共识双向发力的参政议政实践中。
2021年全国两会期间，陈中红提交多份提案，事关乡村振兴、保障农村妇女土地权益等诸多议题。陈中红表示，伴随土地承包经营权确权登记颁证、农村宅基地和集体建设用地改革试点及农村集体产权制度改革试点工作的不断推进，农户家庭的土地承包经营权、宅基地使用权越来越稳定地带来财产性收益。但她在基层调研中发现，受重男轻女、从夫居等传统观念和习俗影响，农村妇女因出嫁或离婚或丧偶等原因，可能无法享有平等的土地权益保障。
陈中红进一步解释说，问题表现形式多样。有的表现为出嫁妇女的村民待遇“两头空”。其中，有的“农嫁农”妇女，在婆家属于新进人，在娘家因其出嫁不再享有集体经济组织成员资格，沦为“两头空”不享受土地及其权益分配；有的“农嫁非”妇女，户口无法迁出，在娘家不再享有村民待遇，还有的出嫁女婚后依然生活在娘家村，但全家无法享受到村民待遇。
离婚妇女的村民待遇也容易“两头空”。有的妇女离婚后回到娘家村生活，娘家村拒绝其迁回户口，在婆家村也无法享受村民待遇；有的离婚妇女虽然将户口迁回娘家村，但娘家村拒绝恢复其村民待遇；有的妇女离婚后仍旧在婆家村居住生活，但村委会不承认其是该村村民，若前夫再婚，对前妻和再婚妻子，村里只承认一人享受村民待遇，导致其中一人出现“两头空”。
丧偶妇女的村民待遇难保障。育有子女的丧偶妇女部分能享受村民待遇，但没有子女的丧偶妇女，则不能平等享受村民待遇。有的妇女丧偶后与外村人再婚，但仍在原村居住生活，户口未迁出，一般也很难享受村民待遇。
村民决议含有集体经济组织成员权利差异化条款。有的村委会以村民自治为由制定的分配方案或村民会议决议等规定，对男女实行不一样的利益分配政策，以“多数决”为由侵犯妇女的合法权益。同时，由于审查和监督环节缺位，乡镇人民政府和街道办事处等缺乏行之有效的解决办法。
据此，陈中红委员建议全国人大进一步修订完善村民委员会组织法。她建议全国人大常委会将村民委员会组织法的执行情况列入年度监督项目，重点调研检查第二十七条执行情况，即“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。对实践中乡镇政府履行监督管理责任情况及存在的问题进行检查。
在执法检查基础上，陈中红建议进一步完善该法律或对该法相关条款进行立法解释。村民委员会组织法第五条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”实践中，由于但书条款的规定，行政机关、司法机关认为对于农村集体经济组织成员资格的确认及与之相关的土地承包等权益分配属于村民自治范畴。即便其自治决议实际侵害妇女权益，也倾向于认为无权监督、纠正，或者指令村委会改正后，其重新启动村民大会仍然作出原决定。陈中红建议立法机关进一步完善村民委员会组织法，对责令改正的内容、方式、程序细化明确。
借鉴一些地方的成功经验，陈中红建议进一步完善保障农村妇女平等享有土地权益工作机制。由中央全面依法治国委员会办公室牵头，农业农村、民政、财政、司法、妇联、信访等相关部门参与，构建跨部门保障农村妇女平等享有土地权益协调联动机制，共同研究出台确认农村集体经济组织成员身份的指导意见，明确成员身份确认的基本条件、工作程序和原则。另外，陈中红还建议进一步完善乡村治理考核体系，建议在依法治省、依法治市的考核指标中增加专项考核指标并设置相应分值，以此增加乡镇政府协调解决此类问题的原动力。
广东省律协婚姻家庭法律专业委员会主任游植龙：
维护妇女合法权益 明确司法救济路径
作为一级律师，广东省律师协会婚姻家庭法律专业委员会主任游植龙，深耕妇女权益保护实践与理论30年，早在2013年就获评“全国维护妇女儿童权益先进个人”。多年初心未改，从2009年开始，游植龙律师屡屡参与广东省妇联组织的“三八”国际劳动妇女节与妇联主席共同接听12338妇女热线活动，多次接触关于农村外嫁女权益纠纷的话题，也成功代理过外嫁女权益纠纷案例，帮助妥善化解过多年信访积案，有效维护了农村社会和谐稳定，保障了外嫁女合法权益。
游植龙律师介绍，为维护法律权威，保障农村外嫁女及其子女合法权益，在司法实践中，经过探索，不少地方摸索出通过行政诉讼解决问题的模式，形成“三步走”的处理程序，即：乡镇人民政府（街道办事处）作出行政处理决定——向县（区）人民政府申请行政复议——向人民法院提起行政诉讼，在一定程度上有效维护了农村外嫁女土地权益及相关经济权益。
然而，2018年12月29日修改、2019年1月1日起施行的农村土地承包法第六十九条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”该规定的本意在于规范农村集体经济组织成员身份认定，避免混乱，确保村民会议决议、村规民约中的相关规定不能以“少数服从多数”“民主表决”为由违反国家法律、法规规定。
但是，由于确认农村集体经济组织成员身份的相关法律、法规至今仍未出台，反而导致有些地方的人民法院认为“目前我国尚无法律、法规对集体经济组织成员身份认定的原则、程序予以明文规定，因此，无法通过民事诉讼对集体经济组织成员资格作出认定”，并因此对农村妇女维护合法权益的相关诉讼请求不予支持。比如，最高人民法院（2019）最高法行申13764号行政裁定书也以2018年新修订的农村土地承包法第六十九条规定为由认为：“故现有的法律、法规并未授权县级人民政府可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。同时，有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，亦不属行政诉讼的受案范围。”
2018年农村土地承包法新增加的第六十九条内容，部分导致有些地方的人民法院对农村外嫁女行政诉讼程序不予支持，也导致有效解决农村外嫁女问题“三步走”处理程序的失效，原有的司法救济路径被堵，不利于农村社会和谐稳定。
怎么办？游植龙律师建议，全国人大或国务院应尽快制定农村集体经济组织成员身份确认的法律或行政法规，就农村集体经济组织成员身份确认的基本原则、基本条件、丧失情形，确认的程序、要求等作出明确规定。
同时，乡镇人民政府和街道办事处等部门必须认真落实民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇联7部门联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，对村规民约予以认真审核把关，特别关注村规民约等村民自治文件、村民会议决定等是否侵犯农村妇女合法权益，必要时可以征询地方法规政策性别平等咨询评估委员会专家意见，把农村妇女权益保障工作作为贯彻落实男女平等基本国策、促进农村经济社会发展、推进基层治理体系和治理能力现代化的一项基础性工程来抓。
另外，游植龙律师还建议农业农村、民政、司法等部门可就农村妇女权益保障问题制定相关规定和范本，多部门合力联动，切实维护农村妇女合法权益。
中国社会科学院农村发展研究所研究员杨一介：
加快农村集体经济组织立法 切实保障农民群众合法权益
中国社会科学院农村发展研究所研究员杨一介是一位法学博士，十余年来一直从事土地制度和农村组织的研究。此前他在地方法院从事民事审判工作。在他看来，农村集体经济组织立法事关完善农村基本经营制度，事关农村社会和谐稳定，应加快其立法进程。
杨一介介绍说，农村改革后的集体经济组织内涵与农村改革前的集体经济组织内涵存在本质区别。农村集体经济组织与一般的经济组织不同，它是实行农村基本经营制度的主体。立法需要充分考虑农村集体经济组织的多种功能，以彰显其主体性。近年农村集体产权制度改革实践积累了建立新型农村集体经济组织的经验，其中的一些经验具有可复制、可推广价值。如何进一步将这些可复制、可推广的经验上升为法律规则，是农村组织体系建设的一项重要任务。与此同时，现行涉农法律体系中缺乏专门调整农村集体经济组织的法律，但在相关立法工作中，农村集体经济组织的法律规制为不同层级的立法工作所重视。
成员资格的认定是设立集体经济组织的基础，成员权规则是立法的一个难点。杨一介表示，集体经济组织成员权属于农民的基本权利，因而需要通过国家立法设定关于集体经济组织成员权的基本规则。集体产权制度改革实践表明，在地方实践中识别和认定成员资格的标准存在程度不同的差异。另外，在农民集体内部，成员资格的认定也会存在争议，这主要体现在对一些特殊群体的成员资格的认定上。其中，部分农村妇女的成员资格争议造成的消极影响尤其需要在立法中得到充分关注。
男女平等的基本国策同样需要在集体产权制度中得到贯彻落实。对此，杨一介坦言，立法中的成员权规则应在总结地方实践的基础上，以指导性原则为导向，赋予集体经济组织较为充分的自主决定权。在不违背强制性法律规则的前提下，集体经济组织成员权的取得和丧失的具体规则，由集体经济组织章程解决。但与此同时，需要构建集体经济组织成员权争议司法救济机制。就妇女权益保障而言，在农村集体经济组织成员资格认定中，不仅认定过程要始终贯彻男女平等原则，在民主决策程序的设定上，也要取得大多数群众认可，以此体现农民集体的集体意志。另一方面，为避免实行“多数决”原则可能造成的有失公义，应为成员资格争议提供充分、可行的司法救济渠道。同时，通过制定集体经济组织章程、村规民约等方式限制或剥夺村民基本权利的现象应当避免或予以纠正。
杨一介还表示，农村集体经济组织立法，应以切实保障广大农民群众合法权益为出发点，做好与民法典、农村土地承包法等法律的衔接，为完善农村基层组织体系提供法律保障。
【记者手记】因应时代新需求 满足群众新期待
男女平等是我国基本国策。我国宪法第四十八条规定，中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视妇女事业和妇女工作，强调要积极保障妇女权益，要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范。一系列涉及妇女权益的法律法规、公共政策和制度措施相继出台，我国妇女事业取得长足发展，现已建立包括100多部法律法规在内的全面保障妇女权益法律体系。同时也应看到，妇女权益保护领域新老问题交织，发展不平衡、不充分的矛盾仍然突出。在广大农村地区，伴随农村土地和集体产权制度改革进程，依法维护妇女合法权益面临挑战，既有老问题表现出新形式，也有发展中的新情况、新问题产生。
新时代，新征程。因时而变，广大农村妇女对美好生活的向往更加强烈，对社会公平正义的渴望更加迫切，对完善立法保障妇女合法权益的期盼更加热切。现行妇女权益保障法和其他涉及农村妇女权益规定的多项相关法律，其中一些条文规定，已经不适应新时代、新需求、新期盼。比如，一些条文简单援引其他法律中有关妇女权益保护的规定，保障力度不够；一些条文过于笼统，缺乏刚性约束，科学性、可操作性不足；一些条文则滞后于经济、社会发展和其他法律修订，需要进行衔接并补充完善。
每年全国两会期间，都有全国人大代表和全国政协委员，就完善立法保障农村妇女合法权益问题提出事关多部法律的修法议案、代表建议和委员提案。每年全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室收到的审查建议中，也都有一定数量涉及农村妇女权益保护问题，包括农村土地承包中外嫁女权益问题、农村集体经济组织中妇女成员权益问题以及土地征迁补偿问题、诉讼权利问题等，其中有一些属于地方立法当中存在的问题，但需要通过修订、完善上位法来解决。
回应人民群众重大关切，全国人大常委会已将修订妇女权益保障法纳入2021年重点立法工作；修改村民委员会组织法已纳入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目，由国务院提请审议，全国人大社会建设委员会负责联系。目前已完成第一步修改，即“法定任期由3年改为5年”，第二步系统修订工作正在抓紧进行，争取在本届内提请全国人大常委会审议；制定农村集体经济组织法，是乡村振兴中一个十分重要的任务，全国人大常委会组织调研组也已就农村集体产权制度改革及农村集体经济组织立法认真开展调研……
放眼未来，广大农村妇女权益的保护依然是妇女权益保障的重点，完善立法进一步维护好农村妇女在改革发展中的合法权益，我们相信来日可期。
农民日报·中国农网记者 李秀萍
