补偿粮食主产区：让抓粮有动力 种粮不吃亏
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嘉宾
钟钰 中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任
蔡海龙 中国农业大学经济管理学院教授
孙亮 黑龙江省鸡西市委副书记
许崇砚 广东省清远市连山壮族瑶族自治县委书记
主持人
农民日报·中国农网记者 刘诗麟
摘要：
补偿标准要兼顾公平与效率，得算清楚“谁该掏钱、掏多少”，核心是看主销区实际“吃了多少外省粮”，这体现了“谁消费，谁负责”的原则。同时，不能光看粮食本身，还得考虑产区为保护耕地牺牲的发展机会，以及生态代价，这部分隐性成本量化起来比较棘手，但又是体现公平的关键。
我国13个粮食主产区省份，承担了占全国产量75%以上的粮食生产任务。然而，主产区为了发展粮食生产，牺牲了很多市场机会，“粮财倒挂”“高产穷县”问题突出。粮食产销区之间，经济发展的天平失衡。今年中央一号文件提出，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿。如何理解横向利益补偿机制的意义？启动实施工作面临哪些重点？又该怎样推动产销区之间深度协作、互利共赢？本期对话邀请两位业内专家钟钰、蔡海龙以及两位分别来自黑龙江、广东省产粮市（县）的农业负责人孙亮、许崇砚展开探讨交流。
销区要拿出真金白银、实施项目工程，让产区付出可承受、收获有实感
主持人：从制定到启动实施，横向利益补偿机制的构建主要经历了哪些阶段？
钟钰：我国粮食主产区形成于2004年。目前全国共有黑龙江、河南、山东、四川、江苏、河北、吉林、安徽、湖南、湖北、内蒙古、江西、辽宁等13个粮食主产区省份，主产区产粮总量占全国粮食总产量的75%以上。由于种粮比较效益低，一些粮食主产区长期面临“粮财倒挂”情况。国家对此早有关注，从2004年起开始对粮食主产区支持补偿，最初表现在对主产区生产、产能的支持。2004年中央一号文件提出，加强主产区粮食生产能力建设；2005年中央一号文件提出，切实加强对粮食主产区的支持，这是补偿的第一阶段。第二阶段是对主产区进行利益补偿，支持的基本面在逐步拓展。2008年党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出建立主产区利益补偿制度，之后几乎每年的一号文件都提到这一内容。第三阶段是在中央纵向补偿的基础上增加省际之间的横向利益补偿。2024年中央一号文件提出，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制；2025年中央一号文件提出，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿。这意味着这项机制不再停留于文件或研究层面，而是进入实际操作阶段。也就是说，销区要拿出真金白银、实施项目工程，让产区付出可承受、收获有实感。
主持人：过去通常实行的是自上而下的纵向利益补偿，为什么如今开始实施横向利益补偿？
蔡海龙：这是因为中央补偿资金有限，纵向补偿模式存在边际效益递减问题，难以完全弥补主产区因粮食生产而牺牲的经济机会成本，无法从根本上解决主产区面临的“粮财倒挂”“高产穷县”问题。在这种情况下，启动实施横向利益补偿，能为主产区提供可感可及的横向财力补偿。具体而言，这种转变有几点重要意义：
第一，这是守护粮食安全底线思维的具体体现。近20年来，我国粮食生产格局发生了较大变化，保生产重任更加集中落在主产区，主销区粮食产量占全国比重持续下降。粮食产量区域间不平衡的格局，给守护粮食安全带来一定挑战。横向利益补偿机制的建立就是在强调，粮食安全不只是粮食主产区的责任，主产区、主销区和产销平衡区都应承担责任，确保粮食播种面积不下降、产量不降低。
第二，这是实现粮食安全义利并重的重要手段。尽管中央对地方抓粮的政治约束不断收紧，但一些地方抓粮积极性不高，“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象依然普遍存在。部分主销区以工业化和城市化为主导，耕地数量和粮食产量快速下滑，有效粮田面积和粮食播种面积不断削减，粮食安全责任外移。通过建立横向利益补偿机制，有利于压紧压实地方党委政府粮食安全义务和责任，同时有效调动粮食生产优势区域抓粮食生产的积极性，遏制粮食主销区牺牲粮食生产换取其他发展机会的冲动。
第三，这是贯彻共享发展理念、促进共同富裕的有效举措。构建横向利益补偿机制，是遵循“谁受益，谁补偿”原则、践行“先富带后富”思路的具体实践，有利于平衡各地区之间的利益，缩小产销区之间的发展差距，实现均衡发展、共同富裕。
孙亮：横向利益补偿机制推出的核心动因在于，中央财政纵向转移支付在日益增长的压力下，难以充分弥合产销区因功能定位差异形成的利益失衡。主产区长期承担着保障国家粮食安全的重任，为此付出了巨大的耕地、水资源及潜在发展机会成本，经济负担较重；而主销区在享受稳定粮源供给带来的安全红利与经济发展空间的同时，对产区实际付出的成本补偿责任相对缺位。这种“产区担责、销区受益”的格局既制约了产区可持续生产能力，也弱化了销区的粮食安全责任意识。
主持人：启动实施横向利益补偿，与提升农民的种粮积极性、提升主产区的粮食生产能力之间有什么具体联系？
孙亮：启动实施横向利益补偿与提升农民种粮积极性、增强主产区粮食生产能力之间存在紧密的因果关系和协同效应。
一是可以直接提升农民种粮积极性。当前我国粮食安全形势总体稳定，但调动农民种粮积极性仍面临诸多挑战。最直接的原因是种粮比较效益低。通过主销区向主产区横向转移资金，可增加对农民的补贴，提高净收益，进而提高农民种粮积极性。同时，横向补偿与现有纵向补贴形成组合拳，通过动态调整补贴标准，确保收益保障的稳定性和可持续性。
二是能够进一步强化产区生产能力。通过主销区资金反哺，能直接增加主产区财政收入，使其有能力投资高标准农田、水利设施等建设项目，进一步提高粮食生产能力。此外，通过责任量化，主产区得以专注发挥比较优势，释放产能潜力，也避免主销区过度依赖粮食调入而忽视本地生产，减轻主产区生态与资源压力。
三是双向赋能粮食安全。短期来看，补偿资金如果通过订单溢价等方式，可以提高农民种粮净收益，稳定播种面积。长期来看，主产区财政增收定向投入高标准农田、农业科技和抗灾体系建设，可系统性提升粮食产能韧性和单产水平。二者协同形成“收益保障激发生产投入、产能升级反哺收益增长”的可持续循环，为粮食安全提供核心支撑。
许崇砚：我主要谈谈这项机制与提升主产区粮食生产能力的联系。首先，这能帮助增强主产区财政能力，使主产区有能力投资高标准农田、水利设施等耕地基础设施及地力保障条件，提升土地产能。其次，能推动产销区开展农业科技合作，解决主产区科技投入不足问题，推进主产区粮食产量、质量和产值的同向提升。最后，横向补偿可提供替代性收入，有效减轻主产区因经济压力而发展非粮产业的倾向程度，确保耕地优先用于粮食生产。
补偿标准要兼顾公平与效率，又要保证可行性
主持人：横向利益补偿机制的制定，主要难点在哪？
蔡海龙：主要有两方面难点。一方面，在“为什么要补偿，以及如何补偿”上有争论。一些人认为，虽然主销区需要调入粮食，但调入的粮食也是通过市场交易购买的，已经付过费了，没有补偿的必要。也有人认为，对我们这样一个人口庞大、人多地少、耕地资源家底子不够好的国家来说，粮食不同于一般产品或商品，是极为重要的战略物资，具有保障国家安全的极端重要价值。粮食的一般产品属性可以通过粮食交易价格得以体现，无需补偿，但粮食的国家安全价值难以体现在粮食的交易价格之中，需要得到合理的补偿。
另一方面，难在“不好确定谁来支付补偿，是中央还是地方”。很多人都知道，确保国家粮食安全，是中央和地方的共同责任。但既不能把责任都推给中央，也不能把责任都压给地方，必须体现双主体责任。然而，落实地方责任的现实困难是，需要支付补偿资金的主销区要么是国家利税上缴大省（自治区、直辖市），这些地区要么是在税收方面作出了贡献，再支付粮食补偿资金难免有压力和情绪，要么是耕地资源不足、主要承担生态保护功能和战略物资保障的省份，本身就需要中央的转移支付，没有能力支付补偿资金。
主持人：刚刚我们也提到，构建这项机制的一大难点是确定补偿办法。随着补偿机制逐步启动落地，补偿办法又将细化到补偿标准、补偿额度，对此您怎么看？怎样确保这项机制长久运转？
钟钰：在我看来，确定补偿标准主要难在收集基础数据。目前粮食行业流通统计仍不足，特别是省际粮食调入调出流向不明确，产销区之间的调入调出量尚缺乏准确数据。如黑龙江和广东的居民相比，饮食结构有比较大的差异。我们只能假设不同地区居民粮食消费没有异质性，以此来推算补偿情况，这是当前没有办法的办法。未来还是要加强粮食流通数据管理的系统化，为产销区之间的横向利益补偿提供坚实的数据支撑。再有，生产粮食的资本投入方面没有形成基础数据，粮食固定资本形成、折旧等都存在缺失，只能用农业近似替代。应进一步准确核算粮食生产方面的资本存量，测算粮食和非粮食生产要素的产出弹性。
需要注意的是，上述测算过程考虑了净调出粮食所对应的要素投向，可以较好反映粮食净调出省份为保障粮食生产所面临的机会成本，但基于户籍人口和常住人口口径测算的补偿金额，仅能作为横向利益补偿的上限。这是因为在横向利益补偿实施的时候，区域分工格局已初具雏形，农业和非农业领域的要素产出差异也并非完全来自粮食主产区政策和粮食生产责任，况且产销区之间对要素利用效率也有差异。考虑到分工的经济影响，基于产销区技术水平、产业发展情况等因素的影响，种粮造成的潜在经济损失要有科学的补偿比例。
蔡海龙：确定补偿金额有两个核心要素，一是补偿依据，即确定哪些地方出钱，哪些地方收钱，这决定了政策的涉及面；二是补偿标准，即确定一公斤粮食补多少钱，这决定了政策力度。
对于政策的涉及面，核心依据是各地区粮食的产需盈缺，但也需要兼顾自然资源禀赋、粮食自给率、经济发展水平等实际情况。对于补偿力度，可依据不同的补偿理论，从多个角度计算。有些学者从主产区生产粮食的机会成本角度提出补偿标准，也有些学者从粮食安全价值角度提出补偿标准。事实上，精确衡量补偿标准难度是很大的，且这种标准随着经济发展水平、城镇化和人口等因素的变化而变化。
确定补偿主体和标准的指标，既要科学合理，能够体现抓粮有动力、种粮不吃亏，又要客观公正，避免主观因素对指标的干预。此外，补偿金额的测算方法要简单易行，补偿机制要各方能接受、可落地。现阶段的重点在于建立机制，未来随着制度实施，还要根据实际情况调整完善。
要强调的是，启动这项政策是为了健全粮食生产支持政策体系，进一步促进各省落实粮食生产责任，这决定了该项政策与粮食生产责任落实考核制度相辅相成。因此，对主销区来说，承担了横向利益补偿责任并不意味着可以降低粮食的生产责任，仍应按照党政同责的要求切实完成中央确定的考核生产任务；对主产区来说，补偿机制仅是有限激励，不鼓励无限地增产，应结合本省自然资源条件、生态发展规划等因素，合理确定增产目标，完成中央确定的粮食生产目标任务。
孙亮：补偿标准要兼顾公平与效率，又要保证有可行性，我认为可以重点考虑以下问题。首先，得算清楚“谁该掏钱、掏多少”，核心是看主销区实际“吃了多少外省粮”，这体现了“谁消费，谁负责”的原则。同时，不能光看粮食本身，还得考虑产区为保护耕地牺牲的发展机会，以及生态代价，这部分隐性成本量化起来比较棘手，但又是体现公平的关键。
其次，要掂量主销区的钱包“厚度”。补偿不能搞“一刀切”，得考虑不同销区的经济实力。经济强省应多承担些，经济弱些的销区负担就得轻点，否则难以为继。另外，如果销区已经在用其他方式帮忙，比如投资产区搞加工、提供技术支持，这部分贡献也该折算进补偿额度，体现灵活性。
再者，补偿金额不能是定额。得建立动态调整机制，跟随粮食市场价格和生产成本变化浮动，比如粮食价格波动时，要综合考虑种植成本因素，确保产区获得的实际补偿购买力不因通胀或成本增加而缩水；也要和中央的纵向补贴政策联动，比如中央补贴多了，地方横向补偿就可以适当调减，避免重复或不足，后续再逐步完善，陆续加入生态补偿等复杂因子。总之，补偿的目标是找到利益平衡点，让双方负担都在可承受范围内，这项机制才能长久运转。
推动产销区深度协作，核心在于构建利益共享、风险共担的市场化机制
主持人：有主销区到主产区建立优质粮食生产基地，这一被称为粮食“飞地”的区域合作创新模式，构建起产销区合作的新格局。您如何看待这一模式？还有哪些合作模式可供借鉴？
孙亮：粮食“飞地”模式是突破地理边界限制的协同发展的实践，其核心在于深度整合主销区与主产区的差异化优势。主销区凭借其雄厚的资本实力、先进的管理经验、前沿的加工技术以及广阔成熟的消费市场网络，为主产区注入强劲的发展动能；而主产区则依托其优越的自然资源禀赋、种植的规模经济效应、稳定的粮食生产能力，为合作提供坚实的资源基础。这种“飞地”模式超越了传统、松散的产销对接，有力促进了粮食产业“从田间到餐桌”全链条的深度融合与协同优化。在这一模式下，主销区直接获得了稳定、优质、可控的粮源供应保障，有效增强了区域粮食安全的韧性和主动权。
钟钰：粮食“飞地”的区域合作模式有利于互利共赢，但这种合作方式也存在限制，更适合于邻近省份。如果是华南与东北合作，这和异地购粮没有显著区别，常规条件下还好，如果遇到冰冻雨雪灾害、交通受阻，可能会“远水难解近渴”。
在区域合作这方面比较典型的是江苏省。江苏省作为沿海经济发达省份，在快速推进工业化和城镇化的同时，保障了粮食高水平自给，实现了社会经济高质量发展与守护粮食安全的双重目标。这得益于江苏省借助苏南苏北联动发展的契机，在横向合作方面进行了一系列的探索与尝试。例如，2023年，常州市向盐城市委托代保2000亩永久基本农田保护任务。基本农田异地代保有效解决了苏南发展空间不足的问题，也为苏北耕地保护提供了更多的资金支持，改善了农业生产条件，调动了保护耕地的积极性，是一种资源互换的互惠共赢。再如，苏南通过到苏北建设生产基地的方式保证本地区的粮食数量和质量安全。南京市主要采取了这一模式，自2004年起，就在淮安市建设优质稻米基地50万亩、优质小麦基地10万亩，淮安市每年向南京市供应稻麦共计11.5万吨，南京市则支付400万元用于淮安市粮食基地建设、定向销售、应急保供等支出。
许崇砚：以连山壮族瑶族自治县情况为例，连山县是广东省重要的粮食主产区，也是国家重点生态功能区，农业产业占比较高，财政收入有限。近年来利益补偿机制在连山落地，我们得到了省级财政补偿与产业扶持，成功创建丝苗米、稻菜茶两个省级现代农业产业园。重要的是，我们在产业园的带动下，创建了水稻种质种业创新研究基地、智慧羊标准化创新研究基地、大豆精深加工创新研究基地等为载体的农业新质生产力发展中心，撬动财政支持更大的作用。以大豆精深加工基地来说，我们本地的龙头企业众创农贸发展有限公司，通过与专家团队合作，推动农产品精深加工，研发出高品质黄豆、黑豆，并引进国内外先进的大豆加工技术，通过“公司+合作社+农户”的经营模式，带动群众种上“致富豆”，人均增收2.8万余元，推动了连山农业种植规模化发展。
主持人：持续联结产区与销区一起加强协作，共同把蛋糕做大，您有哪些建议？
许崇砚：推动产销区深度协作，核心在于构建利益共享、风险共担的市场化机制，通过要素高效流通和产业融合将蛋糕做大，实现互利共赢。首先，可以构建市场化协作机制，让销区企业以资金、技术入股产区合作社或加工厂，形成“销区资本+产区资源”的合资企业，按股分红。其次，要推动要素跨区域高效配置。注重对土地与劳动力资源进行优化。让销区企业在产区流转土地建设专属基地，聘用当地农民为产业工人，实现“土地集约化+就业本地化”。产区劳动力定向输出至销区加工、物流环节，建立劳务协作培训机制。再有，加强基础设施共建。让销区参与投资产区冷链物流，减少运输损耗。共建“飞地产业园”，产区提供土地和原料，销区引进食品加工企业，税收分成。最后，要拓展协作场景与业态。让产区在销区设立“前店后仓”式展销中心，缩短供应链响应时间。销区城市支持产区建设“菜篮子”保供基地，给予认证和采购补贴。
主持人：启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，是促进主产区、主销区、产销平衡区牢牢守住自己责任田的重要手段，对于确保粮食播种面积不下降、产量不降低，稳稳端住中国饭碗具有重要意义。在补偿机制实施中，补偿金额的测算方法要简单易行，补偿机制要各方能接受、可落地。与此同时，还要持续推动产区与销区加强协作，通过要素流通和产业融合，实现互利共赢。感谢四位嘉宾做客《对话》栏目，分享精彩观点！
